农村集体土地征收的法理反思

内容摘要

我国农村集体土地征收的立法现状遇到一系列经济、社会问题的质问。改革并完善集体土地征收制度，应当在“抑公扬私”立法理念的指导下，在坚持协调发展原则和集体成员参与原则的基础上，系统考量公共利益、补偿标准、征收程序等立法内容。尤其是，在强化集体经济组织法律地位和个体成员权、全面落实集体土地确权发证的前提下，应注重从所有权和用益物权两个层面，完善耕地、宅基地、集体建设用地乃至自留地、自留山的分类征收及其补偿机制。应强调从立法和司法实践两个视角，重新审视农民集体的土地补偿款分配自治权，重构土地补偿款分配纠纷的司法救济机制，切实维护集体土地所有权人和用益物权人的征收利益。

关键词

集体土地征收；征收补偿机制；征收补偿款分配

土地征收制度在当下中国遭遇了耕地大量流失、被征地农民生活堪忧、“卖地式”土地财政、征地上访事件不断等一系列问题的诘问。在酝酿制定集体土地征收征用条例之际，有必要对承载着保民生、促发展、利和谐之期盼的集体土地征收制度，进行法理反思与制度重构。

一、集体土地征收立法理念的更新与立法原则的确立

考虑到现行征收制度的实践困境，并借鉴国外立法经验，亟须在更新集体土地征收立法理念的基础上，确立土地征收的立法原则并完善相关法律制度。

（一）集体土地征收的立法理念更新：“抑公扬私”

我国集体土地征收的立法实践形成了“扬公抑私”的立法倾向。但这既不符合物权法平等保护的基本法理，也与行政法中的平衡理论背道而驰。集体土地征收的立法完善必须首先要实现立法理念由“扬公抑私”向“抑公扬私”的更新或转变。

1.立法理念更新的现实诉求：“扬公抑私”的立法体现及其弊端

我国集体土地征收制度留下了深深的行政主导性的烙印，由此引发的实践困境亦暴露了制度设计的弊端。

第一，公共利益认定的行政主导性与征收泛化。

第二，征收补偿中的行政主导性及其对集体成员财产权的侵害。

第三，征收利益分配上的公私失衡及其对集体成员生存权与发展权的损害。

第四，征收程序中的行政主导性与集体成员参与的有限性。

2.立法理念更新的域外启示：“抑公扬私”的立法经验及其优势

“抑公扬私”的域外立法经验主要体现在：

首先，不仅明确、严格地界定公共利益，要求事先进行公共利益调查和公告，而且还赋予被征收人征收决定异议的司法救济权以及一定期限内被征收客体未用于公共利益的撤销权或买回权。

其次，为被征收人争取公正合理的补偿提供协商的前置程序，尽量使争议消解于意思自治的协商过程中。

最后，在征收决定和征收补偿两个环节都赋予被征收人司法救济权，为私权和司法权制约行政权创造了可能性。

（二）协调发展原则的确立及其制度构建

本文认为，基于“抑公扬私”立法理念的协调发展原则不仅可以涵盖比例原则和公平补偿原则，而且还能揭示出更丰富的内涵。征收协调发展原则是指：在集体土地征收过程中，就主体及其权利而言，不仅要协调集体成员、集体经济组织与各级政府之间的纵向利益，而且须兼顾集体成员之间的横向利益；不仅要平衡集体成员、集体经济组织与各级政府之间的外部利益，还须考量集体成员与集体经济组织之间的内部利益。

基于征收协调发展原则的制度构建，主要体现在:

第一，要严格区分公益性和商业性用地，并分别建立不同的供地体系。

第二，提高征地补偿标准，在集体成员与政府之间建立合理的利益分配机制。

第三，促进土地征收补偿方式的创新和完善。

（三）集体成员参与原则的确立及其制度构建

集体成员参与原则是指在集体土地征收的整个过程中，从公共利益的认定、补偿安置方案的设计、土地补偿款的分配到争议解决程序和司法救济机制等各个环节，都应当全面打通被征地集体成员的介入渠道，保障集体成员可以提前介入、实质介入，强化集体成员的征收话语权。

集体成员参与原则主要包括全面参与和实质参与两个方面。具体而言，基于集体成员参与原则的制度设计，主要体现在：第一，对“是否符合公共利益概括性规定的判断”建立集体成员听证机制；赋予被征收人异议权和司法救济权。第二，完善公共利益调查、征收通知与公告、补偿安置方案听证、独立机构的征收裁决等具体程序。第三，征收补偿是被征收人作出“特殊牺牲”的对价，应当建立协商补偿的前置程序、协商不成后的价值评估规则以及补偿款的提存办法，赋予被征收人征收补偿的司法救济权。第四，借鉴域外立法经验，当被征收的集体土地未用于非公共利益时，赋予被征收人在一定期限内优先购回被征收土地的买回权。