最高人民法院：关于农村集体土地征收补偿行政案件10个常见问题解答

一、审理农村集体土地征收补偿案件的突出问题有哪些？

农村集体土地征收所引发的行政案件，是当前行政案件的主要类型。一方面，　此类案件事关被征地农民切身重大利益，矛盾易激化，纠纷周期长，化解难度大，社会关注度高。另一方面，由于现行法律法规有关农村集体土地征收的规定较为原则，且部分规定明显滞后，补偿标准和范围确定与计算方式不合理，征收与补偿程序制度不完善等，导致被征地农民的知情权、参与权、表达权和监督权未能得到充分尊重，人民法院司法监督难度大。

审判实践中，较为突出的问题是各地补偿标准和补偿内容差异较大，且现行法律法规未规定市、县人民政府作出的征收决定、补偿决定的具体形式，各地所作的征收决定、补偿决定名称各不相同，各地法院对于审什么、如何审认识不一。立法、执法与司法的不统一，既不利于被征地农民依法维护自身合法权益，也不利于征地补偿法律关系的尽快稳定，还不利于人民法院定分止争，也不利于及时引导征地补偿纠纷进入法治化解决渠道和纠纷实质化解。同时，三巡辖区省、市、县三级人民政府和土地行政主管部门建立了不少反映地方特色的征收与补偿制度，一定程度上规范了征收与补偿程序，促进了纠纷实质解决，较好地保障了被征地农民补偿安置，但又给人民法院统一裁判标准带来新的挑战。另外，诉讼双方能力不对等现象较为突出，被征地农民就征地补偿纠纷提起行政诉讼，普遍存在对被诉行政行为表述不准确、诉讼请求不明确、起诉时机不恰当、证据材料不充分、不完整等问题，易于陷入重复诉讼、循环诉讼和程序空转，再加之极个别当事人和代理人不理性维权，不仅浪费了社会和司法成本，也给及时定分止争带来障碍。这些突出问题的源头解决，需要《中华人民共和国土地管理法》的修改完善；在法律规范未修改前，人民法院应当积极延伸行政审判职能，创造性裁判，用司法来引领和倒逼征收补偿工作法治化。

二、审理农村集体土地征收补偿案件的常用法律法规有哪些？

除了《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》等规定外，党的十八届三中全会《决定》明确了农村土地制度改革的方向和任务，中共中央办公厅和国务院办公厅根据《决定》部署，联合印发了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，原自然资源部根据意见要求，研究出台了改革试点实施细则，积极指导地方开展土地征收制度改革试点工作。审理集体土地征收补偿行政案件，应当坚持“在法治框架内推进改革、在改革中完善法治”精神，全面把握法律规定与政策规定、改革措施的关系。同时，除法律法规规定的条件外，征地审批制度还承载土地用途管制功能、耕地占补平衡功能、生态承载功能以及促进发展等功能，并通过国务院、原自然资源部文件和规章等形式，对土地管理法律法规进行细化，改革并优化土地征收程序，强化对被征地农民权益的保障。这些文件也是人民法院对征地补偿行为合法性审查的依据。这些规章与规范性文件，既是土地行政主管部门行政执法依据，也是人民法院合法性审查时参照、参考依据，应当全面学习并掌握。

当前常见的法律规范有：《中华人民共和国物权法》《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》《国务院关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的通知》《国土资源听证规定》《征收土地公告办法》《建设用地审查报批管理办法》《自然资源部关于进一步改进建设用地审查报批工作提高审批效率有关问题的通知》《自然资源部关于改进和优化建设项目用地预审和用地审查的通知》《自然资源部关于印发〈城乡建设用地增减挂钩试点管理办法〉的通知》《自然资源部关于进一步做好征地管理工作的通知》《自然资源部关于印发〈关于完善征地补偿安置制度的指导意见〉的通知》《自然资源部、财政部、中国人民银行、中国银行保险监督管理委员会土地储备管理办法》以及《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》《最高人民法院关于在征收拆迁案件中进一步严格规范司法行为积极推进“裁执分离”的通知》等。

三、如何看待有关征收补偿的地方性规定效力？

《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》对于征收补偿安置标准的规定均较为原则。为贯彻落实相关规定，各地区结合地方实际分别出台一系列关于补偿标准、补偿内容和补偿项目的地方性规定，有的还针对征地项目单独出台了补偿安置文件。比如，有的地方出台创新性举措，在土地补偿费、安置补助费以及青苗等地上附着物补偿费用之外，还采取社会保障以及其他安置补偿制度，有效建立了兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制以及合理提高个人收益机制。有的地方探索建立了社会稳定风险评估、预公告、预征收、预签补偿安置协议制度，即在正式报请省级政府征地批复之前，充分尊重被征地农户意见，确保绝大多数被征收人支持征收，及时调整和修改完善征收补偿安置方案，预防并减少可能分歧，保障征地批复后快速组织实施；有的地方尝试完善了被征收人补偿安置异议程序、安置补偿裁决甚至行政复议制度，等等。目前，除地方性法规、地方政府规章等立法外，常见的地方性规定还包括：各地自行制定的征收集体土地房屋拆迁办法、拆迁集体所有土地房屋价格评估办法、村镇房屋征收补偿实施细则、村镇房屋征收与补偿评估技术细则、被征地农民社会保障办法、征收集体所有土地房屋拆迁裁决工作有关问题的通知，等等。对这些地方性规定，尤其是市、县人民政府及其土地行政主管部门制定的规范性文件，人民法院要依法审查是否符合法律法规规定，对不违反上位法且符合地方实际的实施性、细化性规定，可以依法参考适用。

巡回区各级人民法院要更多通过“走出去”和“请进来”等方式，加强与政府法制部门和土地行政主管部门的沟通交流，及时就征收补偿政策完善提出意见和建议，填补政策漏洞，规范征收补偿程序，共同为地方性政策的合法化、规范化和具体化作出贡献。巡回区条件成熟的中、高级人民法院，还可以成立专业化合议庭，集中审理土地征收补偿案件，为完善土地征收补偿制度积累好经验、好做法。

四、征收补偿中哪些行为属于可诉行政行为，被征收人告什么、如何告、哪个阶段告？

土地征收补偿是典型的多主体、多阶段、多环节、多个行政行为前后延续交织的复合程序，包括征地批前阶段、组卷报批阶段和批准后实施阶段。其中，可诉与不可诉行政行为如何区分，起诉时机是否成熟、审理后阶段行政行为时是否需要继续审查先前行政行为，各地有关征地补偿步骤程序也不完全一致。人民法院应当在既有法律规定框架内，结合具体实践，科学界定可诉行政行为类型，注重实质性化解补偿安置纠纷。

（一）省级人民政府征地批复原则上暂不可诉，但已经受理的可以继续探索并积累经验

根据司法部国法〔2014〕40号《关于认定被征地农民“知道”征收土地决定的意见》的表述，省级人民政府应当作出征收土地决定，但实践中不论是立法还是实践，省级人民政府均未作出“征收土地决定”。目前巡回区各地省级人民政府征收土地决定通常被表述为征地批复，且征地批复的具体名称和表现形式不同，有的称为“批复”，有的称为“建设用地审批意见书”，有的称为“年度批次村镇建设用地的批复”，还有的与农用地转用手续相合并。征地批复对象既非被征收土地所有权人，也非具体实施的市、县人民政府，而是地级市人民政府；除单独选址项目征地以外，批复内容一般按本年度批次建设用地审批而非按项目审批，批复内容十分笼统，多涉及多个地块。对此类省级人民政府征地批复可诉性，目前仍有一定分歧。结合《中华人民共和国行政诉讼法》现有规定以及《中华人民共和国行政复议法》修改方向来看，显然属于可诉范围。但在《中华人民共和国行政复议法》第30条未修订前，各地可以结合本地实际自行探索，自行决定是否纳入受案范围。

（二）农村集体土地征收补偿的基本步骤

根据《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》以及《征收土地公告办法》等规定，参考国务院法制办国法〔2011〕35号《关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》精神，在收到国务院或者省级人民政府征地批复后，农村集体土地征收补偿程序可以分为“征收土地公告”环节、“征地补偿登记”环节、“征地补偿安置方案听取意见、批准与公告”环节、“按照征地补偿安置方案向权利人支付补偿项目”环节，“不按照依法批准的方案进行补偿安置引发争议依法申请复议或诉讼”环节、“责令交出土地”以及申请法院强制执行等环节。

具体如下：一是，市、县人民政府应当在收到征收土地方案批准文件之日起10个工作日内进行征收土地公告，该市、县人民政府土地行政主管部门负责具体实施。征收土地公告应当包括下列内容：①征地批准机关、批准文号、批准时间和批准用途；②被征收土地的所有权人、位置、地类和面积；③征地补偿标准和农业人员安置途径；④办理征地补偿登记的期限、地点。被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人应当在征收土地公告规定的期限内持土地权属证书到指定地点办理征地补偿登记手续。被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人未如期办理征地补偿登记手续的，其补偿内容以有关市、县土地行政主管部门的调查结果为准。

二是，有关市、县人民政府土地行政主管部门会同有关部门根据批准的征收土地方案，在征收土地公告之日起45日内以被征收土地的所有权人为单位拟订征地补偿、安置方案并予以公告。征地补偿安置方案公告应当包括下列内容：①本集体经济组织被征收土地的位置、地类、面积，地上附着物（含房屋等，下同）和青苗的种类、数量，需要安置的农业人口的数量；②土地补偿费的标准、数额、支付对象和支付方式；③安置补助费的标准、数额、支付对象和支付方式；④地上附着物和青苗的补偿标准和支付方式；⑤农业人员的具体安置途径；⑥其他有关征地补偿、安置的具体措施。

三是，市、县人民政府土地行政主管部门按照征地补偿安置方案组织实施。将征地补偿、安置费用拨付给被征地农村集体经济组织后，有权要求该农村集体经济组织在一定时限内提供支付清单。市、县人民政府土地行政主管部门有权督促有关农村集体经济组织将征地补偿、安置费用收支状况向本集体经济组织成员予以公布，以便被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人查询和监督。

四是，因未按照依法批准的征收土地方案和征地补偿、安置方案进行补偿、安置引发争议的，先由市、县人民政府协调，协调不成的，权利人认为市、县人民政府未依法进行安置补偿的，可以向地级市人民政府申请复议后（或者）直接提起诉讼，或者向人民法院提起行政诉讼。具体复议请求和诉讼请求可表述为：“请求履行补偿安置法定职责”。

五是，土地行政主管部门作出责令交出土地决定并申请法院强制执行（强制搬离），地上有房屋和附着物同时予以强制拆除。　

（三）市、县人民政府的征地公告具有可诉性，且应进行全面审查。

根据国发〔2015〕27号《国务院关于取消非行政许可审批事项的决定》，国务院与省级人民政府征地批复，已经从原来的非行政许可审批事项，调整为属于政府内部审批事项。征地批复与市、县人民政府依据征地批复实施具体征收，属于两个不同的概念。前者具有内部批准的属性，后者应属代表国家实施征收行为。目前，基于司法政策，省级人民政府征地批复仍然不可诉的情况下，如果继续认为市、县人民政府的征地公告行为（或者说征地行为）也不可诉，就容易让征地行为规避司法审查，难以保证《中华人民共和国土地管理法》和中央政策的顺利实施。因此，原告对征地行为不服的，应当以市、县人民政府为被告，以征地公告为作为可诉行政行为提起诉讼。人民法院在审查市、县人民政府作出的征地公告时，不宜将征收土地公告认定为国务院或省级人民政府征地批复的公告送达行为，不能以征地公告不创设新的权利义务为由不予审查，或者仅审查其是否符合征地批复的内容；而应当将其独立的征地决定，除审查与征地批复内容是否一致外，还应对市县人民政府上报国务院或省级人民政府办理征地批复的相关申报材料的合法性全面进行审查。

人民法院要积极宣传引导地方政府与土地行政主管部门，通过制定地方性法规、规章、甚至规范性文件的方式，引导市、县人民政府单独作出征地决定，以取代征地公告，并引导原告直接起诉征地决定。

（四）引导起诉人针对直接确定补偿安置内容的补偿决定（补偿裁决、补偿内容告知书以及具有具体补偿内容的公告、告知书等）提起行政诉讼

补偿安置是被征收人最为关心的问题。由于《中华人民共和国土地管理法》等仅规定签订补偿协议和发放相关补偿费用，未明确规定达不成协议后的处理方式，也无类似于《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的补偿决定程序，因此造成难以准确确定诉讼标的与补偿内容。巡回区地方性规定中，有关补偿决定的名称、内容、方式均不统一：有的并不作出带有补偿内容的决定，有的在责令交出土地决定书中增加补偿内容，有的仅以口头方式告知具体补偿款项和补偿内容，有的仅告知按照补偿方案执行却无具体金额和内容。被征收人依法应当得到的补偿内容缺乏具体载体，客观上造成部分当事人对征地程序和补偿程序的所有行政行为反复诉讼，既加重行政机关和人民法院负担，也易引发重复诉讼和滥诉，还导致补偿纠纷久拖不决和循环诉讼。人民法院应当引导地方政府及其土地行政主管部门在无法通过签订补偿安置协议解决补偿安置纠纷的情况下，要及时、积极、依法作出补偿决定（补偿裁决、补偿内容告知书、补偿事项通知书等），被征收人对补偿安置不服的，应当对直接确定补偿安置内容的决定提起行政诉讼。人民法院在确定审查标的时，应当坚持一次性实质化解纠纷，不应拘泥于补偿决定的具体名称，避免人为分立为多个行政案件；存在多个补偿性质的行为时，在一审庭审结束前，要引导当事人对最终确定了具体的补偿项目、补偿内容的行为起诉，并合理确定争议焦点。人民法院在审查最终的补偿行为时，对前续的与补偿有关的决定、认定等行政行为合法性，应当一并进行审查。

理论上来说，征地主体与补偿主体应当同一，但由于《中华人民共和国土地管理法》也未明确征地补偿的主体与形式，因而巡回区普遍存在市、县人民政府实施征收而由土地行政主管部门进行补偿的情况，人民法院一般不宜否定土地行政主管部门或者“两公告”中确定的其他补偿主体作出补偿决定的职权。

地方政府或其土地行政主管部门既未签订补偿安置协议也未作出补偿性质决定的，当事人对补偿安置不服引发纠纷的，可以考虑统一确定案由为“请求履行补偿安置法定职责”，以市、县人民政府或其在“两公告”中确定的土地行政主管等部门为被告。

（五）对征地补偿安置方案公告、补偿标准、土地调查登记行为等不服，原则上应当在对补偿决定的审查中一并进行

市、县人民政府已经作出补偿决定的，起诉人针对征地补偿安置方案公告、补偿标准、土地调查登记等提起行政诉讼的，人民法院应当释明告知起诉人直接对补偿决定提起诉讼；人民法院在审查补偿决定合法性时，对起诉人相关诉讼请求合法性一并进行审查。当事人起诉时，既无补偿安置协议，也无补偿决定的，人民法院可以在一审庭审结束前，引导双方进一步明确争议焦点和诉讼请求，可将案由确定为“请求履行补偿安置法定职责”。人民法院审理中对补偿安置方案、补偿标准、登记确认行为的合法性一并审查，原告主张补偿方案、补偿标准、登记确认行为不合法理由成立的，责令被告依法履行补偿安置职责，能够确定具体补偿安置方法或者具体补偿安置内容的，人民法院可作出有具体内容的履行判决。

起诉人坚持单独起诉征地补偿安置方案公告、补偿标准、登记确认行为的，人民法院一般不予立案。市、县人民政府土地行政主管部门在征收补偿过程中，已经依法向被征收农户送达土地地类、面积和地上附着物种类、数量等的征地调查结果的登记确认行为，当事人未在法定期限内提出异议的，人民法院一般应支持征地调查结果确认行为。但是，土地行政主管部门在征收补偿过程中未依法告知调查结果的，人民法院在其后的其他诉讼中，仍应当对调查结果确认行为的合法性一并进行审查。

（六）补偿标准、补偿安置方案是确定补偿安置内容的重要依据，上一级人民政府受理复议申请并作出行政复议决定后，复议申请人提起行政诉讼的，人民法院应予受理。

根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第25条第三款与《司法部关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》（国法［2011］35号）以及《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条规定精神，被征地集体经济组织和农民对市、县人民政府批准的征地补偿安置方案不服，应当先申请该市、县人民政府协调解决；协调不成的，向上一级人民政府申请行政复议；对行政复议决定仍不服的，方可向人民法院提起诉讼。人民法院对补偿标准、补偿安置方案是否符合法律、法规、规章以及省级人民政府相关规定予以全面审查。

（七）起诉不履行公告法定职责的，应当先向行政机关反映处理

根据《征收土地公告办法》第十四条规定，未依法进行征收土地公告、征地补偿、安置方案公告的，被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人有权依法要求公告，有权拒绝办理征地补偿、安置手续。被征地农民认为市、县人民政府或者土地行政主管部门不履行公告等法定职责，经向行政机关申请、反映、投诉后，有关行政机关不予处理而提起行政诉讼的，人民法院应当受理。但起诉人已经就征地行为、补偿决定等提起诉讼的，人民法院可以认为不具有诉的利益裁定不予立案或者驳回起诉。起诉上级人民政府或上级土地行政主管部门不履行层级监督职责的，人民法院裁定不予立案或者驳回起诉。

（八）责令交出土地行为属于可诉行政行为，且应以依法实施补偿为前提条件

《中华人民共和国土地管理法》等法律法规对被征地主体如何收回土地并强制执行，未作出明确规定。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定，违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。因此，被征地主体对县级以上人民政府土地行政主管部门根据上述规定作出的责令交出土地决定行为不服提起行政诉讼的，人民法院应当受理。土地行政主管部门作出的责令交出土地决定包含具体的补偿安置内容的，人民法院应当全面审查补偿安置是否合法、责令交出土地是否符合法定条件。既未签订补偿安置协议，也未依法提存补偿款，又未作出补偿决定且补偿明显不合理的情况下，土地行政主管部门作出的责令交出土地行为，人民法院不予支持。

（九）责令交出土地行为的强制执行，应当按照非诉行政执行程序进行

被征地主体不交出土地的，土地行政主管部门原则上应当按照《行政强制法》《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》等规定，申请人民法院强制执行，经人民法院裁定准予执行的，一般按照“裁执分离”的要求，由政府组织实施同时，县级以上人民政府土地行政主管部门申请人民法院执行其作出的责令交出土地决定的，还应当符合下列条件：①征收土地方案已经有权机关依法批准；②市、县人民政府和土地管理部门已经依照土地管理法和土地管理法实施条例规定的程序实施征地行为；③被征收土地所有权人、使用人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿，且拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常进行；④符合《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百五十五条第一款规定的条件。同时，根据该条第三款规定，人民法院对符合条件的申请，应当在五日内立案受理，并通知申请人；对不符合条件的申请，应当裁定不予受理。

（十）强制拆除（强制搬迁）行为是否可诉，取决于其是否扩大人民法院准予执行裁定的执行范围或者违法采取执行措施

根据《最高人民法院关于“裁执分离”后行政机关组织实施行为是否具有可诉性问题的批复》（〔2017〕最高法行他550号）精神，行政机关未作出补偿决定或者然虽作出补偿决定但未经法院审查准予强制执行即实施强制搬迁，被征收人对强制搬迁行为提起诉讼的，人民法院应予受理。人民法院已经裁定准予强制执行并交由市、县人民政府土地行政主管部门强制执行，而被征收人起诉土地行政主管部门及其委托的主体强制搬迁行为违法的，人民法院一般不予受理；但被征收人能够提供初步证据证明实施强制搬迁扩大执行范围或者违法采取措施的除外。

五、如何确定原告主体资格，如何保护不同权利主体的不同权利？

征收农村集体土地涉及多重权利和不同主体，包括集体土地所有权人、集体经济组织成员宅基地使用权和土地承包经营权、实际经营者经营权、地上附着物及青苗所有权、集体建设用地使用权等。人民法院要按照诉讼请求和请求人民法院保障的权利类别，科学确定征收补偿案件的原告。

（一）起诉征地行为的

1．对征地公告（征地批复、征收决定）等直接影响所有权的行为不服的，农村集体土地所有权人即村民委员会或者相应农村集体经济组织可以作为原告提起行政诉讼；村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起行政诉讼。

2．农村集体经济组织成员虽然转为城镇居民，但对涉及农村集体土地的行政行为不服的，过半数的原集体经济组织成员可以提起行政诉讼。

３．被征地农户起诉征地行为的，人民法院重点审查征收其实际承包经营的土地和实际使用的宅基地是否合法。

（二）起诉具体补偿安置行为的

1．被征地农户基于所承包的土地、附着物与青苗、宅基地及房屋以及社会保障等权益，对补偿安置行为不服的，可以就补偿问题以自己的名义提起行政诉讼。

2．村集体经济组织成员以外的农村土地经营权人、土地承租人、集体建设用地使用权人以及土地经营权人等，与补偿安置行为之间有利害关系，可以就补偿问题以自己的名义提起行政诉讼。

3．房屋所有权人、土地所有权人已经就相应补偿安置问题签订补偿安置协议并实际履行的，其他土地实际使用人对补偿安置对象产生异议的，宜通过第三人撤销之诉的方式通过民事途径解决；但确有证据证明补偿安置协议是无权处分的，权利人也可作为原告请求履行补偿安置法定职责。

（三）起诉其他行政行为的

1．被征地农户因对补偿安置行为不服，延伸起诉与其无直接法律上利害关系的规划部门选址意见、发展改革部门立项审批行为、环境保护部门环境影响评价等行为的，一般不具备原告主体资格。

2．征地补偿活动结束后，被征地农民起诉土地行政主管部门出让国有土地使用权以及办理相应不动产权证书等行为的，一般不具有原告主体资格。

（四）对滥用诉讼权利的处理

人民法院应当引导当事人诚信理性诉讼，加大对恶意诉讼、滥用诉讼权利等非诚信诉讼行为的打击力度，充分发挥诉讼费用、律师费用调节当事人诉讼行为的杠杆作用，促使当事人选择适当方式解决纠纷。当事人存在滥用诉讼权利等明显不当行为，造成诉讼对方或第三人直接损失的，人民法院可以根据《行政诉讼法》《民事诉讼法》以及《最高人民法院关于进一步推进案件繁简分流优化司法资源配置的若干意见》（法发〔2016〕21号）等规定，结合具体情况，对无过错方依法提出的赔偿合理的律师费用等正当要求予以支持。

六、如何准确把握被告主体资格，怎样依法区分地方各级人民政府与土地行政主管部门法定职责？

人民法院应当按照“谁行为、谁被告”原则，准确确定征收补偿案件被告。原告起诉被告不适格的，可以根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条以及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十九条、第二十条、第二十一条、第二十三条、第二十四条、第二十五条等规定，依法告知原告变更或者追加被告，原告拒绝变更或者追加被告的，人民法院结合案件具体情况，可以裁定驳回起诉。

（一）以法定征收补偿行政主体为被告的

1．对市、县人民政府收到征地批复后的具体组织实施征地行为和补偿行为不服的，市、县人民政府为被告。

2．对市、县土地行政主管部门征地期间的征地补偿登记行为、调查确认行为、不依法履行职责行为等不服的，市、县土地行政主管部门为被告。地方性法规、规章等对具体组织调查确认行为的行政主体有特别规定的，从其规定。

3．被征收人对强制实施行为不服提起诉讼的，应当首先推定是具有法定责令交出土地的市、县土地行政主管部门实施，宜以市、县土地行政主管部门为被告；市、县土地行政主管部门认为自己未实施强制行为的，应当向人民法院举证证明实际实施的主体；当地政策性文件明确规定由乡镇人民政府等组织强制拆除的，应当视为市、县土地行政主管部门委托。

4．补偿安置问题既未通过协商解决，也无法定主体作出补偿决定，又无生效裁判对补偿安置问题进行裁判的，合法房屋的被征收人应依法先行申请市、县人民政府或其指定的土地行政主管部门依法履行补偿安置职责，要求依法作出包含补偿安置内容的补偿安置等决定；市、县人民政府或其指定的土地行政主管部门在合理期限内拒绝作出补偿安置决定的，被征收人可以起诉要求依法履行补偿安置法定职责。

（二）以法律法规规章授权的组织、组建或者委托的行政主体为被告的

1．对乡镇人民政府、村民委员会等按照法律法规规章授权依法行使征收补偿过程中相关行政管理职责行为不服的，乡镇人民政府、村民委员会等法律法规规章授权的组织为被告。

2．对项目指挥部、土地储备中心等实际参与实施单位的行政行为不服，或者对乡镇人民政府等受委托实施的行政行为不服的，应当以组建项目指挥部等机构的行政机关或者委托的行政机关为被告。但是，市、县人民政府已明确由土地行政主管部门具体负责征地补偿等实际管理工作的，也可以以市、县土地行政主管部门为适格被告。

（三）行政协议诉讼的被告

1．被征收人与市、县人民政府土地行政主管部门或者征收管理部门或者上述部门委托的机构签订补偿安置协议后，起诉要求履行补偿协议、变更协议、解除协议、确认协议无效等，应以该市、县人民政府土地行政主管部门或者征收管理部门为被告。

2．被征收人与不具备行政主体资格的指挥部、项目部等签订补偿安置协议的，一般以组建该机构的行政机关为被告；市、县人民政府已经明确依法由土地行政主管部门依法负责具体补偿安置工作的，也可以以市、县土地行政主管部门为被告。

（四）对其他行政主体为被告的

对土地征收补偿过程中其他行政机关以自己的名义作出的行政行为不服的，该行政机关为被告。

（五）对多列被告、提出多项诉讼请求且级别管辖也不同的起诉的处理

被征收人将街道办事处、乡镇人民政府、土地行政主管部门与市、县人民政府列为共同被告向中级人民法院起诉强拆行为，但未提供相应的证据证明市、县人民政府实施强拆，而街道办事处、乡镇人民政府、土地行政主管部门承认实施强拆的，人民法院经审查有证据证明确非市、县人民政府组织实施强拆的，应当依法释明向有管辖权的基层人民法院提起行政诉讼；经释明后坚持起诉的，裁定驳回对市、县人民政府的起诉，移送有管辖权的基层人民法院管辖。对明显滥用诉权或者为规避级别管辖权，经释明后拒绝变更被告的，可以依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第五十五条第二款规定，退回诉状并记录在册；坚持起诉的，裁定不予立案。

（六）对起诉要求履行监督查处法定职责的处理

1．被征地农户认为用地单位存在未批先用、少批多用等违反土地管理法律、法规情形且侵犯其合法权益的，应当向市、县土地行政主管部门投诉举报，对投诉举报处理不服提起诉讼的，应当以具有监督检查职权的市、县土地行政主管部门为被告，而不应以省级、国家土地行政主管部门作为被告。

2．被征地农户已经对征地行为、补偿行为等提起过诉讼且未获支持的，或者提出的投诉举报确属信访性质，被征地农户对行政机关按信访程序处理的行为不服提起诉讼的，人民法院不予立案。

七、如何准确把握起诉期限，怎样引导当事人在征收补偿行政程序中解决征地纠纷？

人民法院要重视发挥裁判的规范引导功能，积极引导相应的行政主体在征收补偿安置环节及早发现并及时固定证据，在行政程序中有效解决土地地类纠纷、土地面积纠纷、附着物及青苗数量纠纷，以及宅基地与房屋类型、面积以及是否存在违法建设的纠纷等。依法经过评估程序的，要引导当事人穷尽评估异议程序，减少因相关证据被强制拆除灭失后，再诉请人民法院审查问题。通过引导当事人正确认识并在恰当的起诉时机起诉相应的行政行为，既为保护被征收人合法权益创造条件，又尽快稳定征收补偿法律秩序，预防并减少涉诉信访。

被征收人对征收补偿等行为不服起诉的，原则上应当根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定，自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提起诉讼。征收补偿等行为作出时未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，应当依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款规定，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。对知道或者应当知道征收补偿行为时间有分歧的，人民法院可以参照原国务院法制办《关于认定被征地农民“知道”征收土地决定有关问题的意见》（国法〔2014〕40号）有关规定作出认定。

人民法院应当支持并引导市、县人民政府和土地行政主管部门，在征收土地公告、征地补偿安置方案公告等相关公告中，一次性统一告知对征地补偿安置中涉及的行政行为申请复议、提起行政诉讼的权利以及相应期限，引导被征收人及时行使请求救济的权利。

八、如何准确把握不同类型案件的不同审查标准和审查强度，依法规范土地征收补偿安置行为？

坚持对征地补偿行为合法性全面审查原则，准确把握实体审查与形式审查区别，按照不同种类行政行为合法性构成要件依法裁判。

（一）对征地行为合法性审查

对市县人民政府征地公告（或省级人民政府征地批复、征地决定）等征收土地行为，一般主要审查以下方面：

1．是否符合土地利用总体规划；

2．土地权属、地类、面积、四至是否准确；

3．占用农用地和未利用地的，是否符合土地利用年度计划确定的控制指标；占用耕地的，是否落实耕地占补平衡要求；

4．是否已履行征地前的告知、确认和听证程序；

5．征收土地的补偿标准和安置方式是否符合法律法规规定；

6．是否属于省级人民政府审批权限范围；

7．单独选址的建设项目用地，是否符合产业政策和供地政策，是否符合用地预审控制规模，供地方式是否符合法律法规规定等。

（二）对补偿安置行为的合法性审查

对于市、县人民政府以及土地行政主管部门作出的具体的补偿安置行为，一般主要审查以下方面：

1．被征收土地房屋是否在征地批复批准或者征地公告确定的范围内；

2．土地补偿费、安置补助费、土地附着物和青苗补偿费的支付标准、数额、对象和方式，是否符合法律法规、省级人民政府规章等规定，是否符合市、县人民政府土地行政主管部门征地统一年产值标准或者征地区片综合地价标准，相关标准是否及时进行调整；

３．本次征地所适用的，补偿安置方案所确定的标准是否符合省级人民政府的要求，是否公平合理，是否全面执行了省级人民政府文件规定；

４．地上附着物和青苗的数量、规格是否正确，补偿标准、计算方式以及支付方式是否适当。

５．对被征收房屋的面积，一般以房屋权属证书记载为准；未经登记但有批准文件的，以批准文件记载的面积，并结合实际测量情况认定；小于批准面积的，按实际建筑面积计算；大于批准面积的按批准文件计算，超出部分可适当补偿；未登记亦无批准文件但根据当地政策系合法建筑的，应当尊重当地政策规定；对被征收房屋的用途，一般以房产证、土地使用权证登记的用途为准；登记为住宅而实际一直用于经营，已经取得营业执照并且提供纳税凭据的房屋，可以根据《关于认真做好城镇房屋拆迁工作维护社会稳定的紧急通知》（国办发〔2003〕42号）第四条规定，结合经营情况、经营年限及纳税等实际情况，给予适当补偿。

６．以货币方式进行补偿的，补偿款能否保障被征收人的基本居住权，补偿安置的确定方式是否公平合理。对征收时点与补偿时点间隔期间过长，补偿超过合理期限，补偿标准明显偏低的，要依法予以调整。

７．人民法院认为安置补偿遗漏法定补偿项目和补偿内容的，可以在裁判时直接增加相应补偿内容，而无需责令重新作出新的补偿决定，及时化解征迁纠纷，减少讼累；

８．补偿决定部分内容合法、部分内容不合法的，人民法院可结合案件具体情况，作出部分撤销判决，维持合法的补偿内容，并责令市、县人民政府支付或者提存合法的补偿内容，以避免当事人胜诉后，因不动产价格上涨产生新的损失；

９．征地决定作出前，市、县人民政府应当组织有关部门对征收范围内未经产权登记的建筑进行调查、认定和处理；未取得房屋所有权证和土地使用证的，由法律规定的城乡规划主管等部门进行或者根据当地政策由多部门联合认定，一般以批地建房审批表等批准建房材料确定的面积为依据；对于认定和处理结果，被征收人可以申请行政复议或提起行政诉讼。对于经认定属于违章建筑的，原则上不予补偿或者赔偿，但对于无所有权证房屋是否构成违章建筑的认定，应结合个案具体情况，综合考虑土地历史使用情况和现状、是否符合土地利用规划以及有关用地政策、当地对类似房屋的补偿政策等因素，综合作出判断。

10．合理补偿安置宅基地上住房，切实解决被拆迁农户的居住问题。征地涉及拆迁农民宅基地住房的，应先安置后拆迁，并做到被征地农户居住水平不降低。宅基地上住房的补偿应因地制宜采取多元化安置方式，既可重新安排宅基地建房，也可采取迁建安置方式；既可以采取货币，也可以由被拆迁农户自行选购房屋或选择政府提供的安置房。拆迁补偿既要考虑被拆迁的房屋，还要考虑被征收的宅基地。城乡结合部和城中村被拆迁农户合法房屋的补偿，虽不宜按照邻近国有土地上房屋的市场交易价格作为评估基础，但拆迁补偿以及政府补贴等补偿总和，应能保障其选购面积相当、位置适中的国有划拨土地或者国有出让土地上建成的房屋。

（三）对责令交地行为的合法性审查

对申请强制执行责令交出土地行为，一般主要审查以下方面：

1．征地行为是否被依法批准；

2．补偿问题是否已经得到解决，包括是否已经签署补偿安置协议，或者市、县人民政府是否已经作出补偿决定；

3．是否落实先补偿后搬迁，征收补偿决定和补偿安置协议载明的补偿内容是否如期支付或者提存；

4．是否已经经过协商化解程序；

5．对其后强制搬迁行为的审查，重点在于是否严格遵守法定程序，是否具有完备的房屋内物品的登记、运输、保存和交接等记录。被征收人不配合搬迁的，是否以公证的方式固定整个搬迁过程。

九、违法强制拆除案件如何确定被告、如何确定赔偿金额？

（一）对存在未批先用、少批多用土地情形的处理

审理因补偿或者赔偿引发的征地案件时，市、县人民政府存在取得省级人民政府征地批复前，未批先用、少批多用实际占用原告土地，原告要求赔偿相应损失的，人民法院在确定补偿标准和补偿金额时，应当将补办手续前的赔偿与补办手续后的补偿相结合，适当增加赔偿（补偿）金额，避免合法征地与违法征地农民的补偿安置，惩戒未批先用、少批多用等违法行为，防止地方人民政府违法零成本。

1．人民法院一审判决前，市、县人民政府等已经补办并取得国务院或者省级人民政府征地批复等手续的，应当确认征地行为违法，同时按征地批复作出时点的补偿标准依法进行补偿安置；对补办手续前的违法占地行为，依法承担赔偿责任，赔偿因先行违法占地给权利人造成的平均年产值损失、青苗损失、房屋租赁损失等直接损失。也可以结合行政管理和审判工作实际，统一按照行政赔偿程序，在行政赔偿案件中一并解决补偿安置与赔偿问题。

2．人民法院一审判决前，市、县人民政府等仍未依法取得上级机关征地批复手续的，应当判决确认征地行为违法，并责令返还土地并恢复原状。对确因公共利益需要无法恢复原状的，依法判决承担赔偿责任。确定赔偿标准与赔偿金额时，既要赔偿按一审判决时的补偿安置标准依法能够得到的补偿安置，又要赔偿按平均年产值与房屋年租赁费用为标准的直接损失，赔偿金额一直计算到依法取得征地批复手续为止。

（二）对实施违法强拆行为行政主体的认定

1．经因依法批准的征地过程中的强制拆除合法房屋行为引发的行政案件，原则上市、县土地行政主管部门依法为推定的适格被告；除非有相反证据足以推翻上述推定。市、县人民政府或土地行政主管部门可以通过政府文件、补偿安置方案等，规定乡镇人民政府、基层群众自治组织参与强制拆除的，可以根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第三款的规定，视为土地行政主管部门的委托拆除。

2．建设单位等民事主体擅自以自己名义违法实施强拆而侵害物权的，除承担民事责任外，违反行政管理规定的，依法承担行政责任；构成犯罪的，应当承担刑事责任。人民法院认为行政机关的主管人员、直接责任人员有犯罪行为的，应当根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十六条规定，将有关材料移送公安、检察机关。

（三）对实施违法强拆造成具体损失的赔偿

违法强拆的赔偿应体现一定惩戒性，确保被征地农户等得到的赔偿不低于其依照征收补偿安置方案等可以获得的征地补偿。人民法院在确定赔偿数额时，应当坚持全面赔偿原则，合理确定房屋等的评估时点，并综合协调适用《中华人民共和国国家赔偿法》规定的赔偿方式、赔偿项目、赔偿标准与土地管理法律法规等规定的补偿方式、补偿项目、补偿标准，确保被征收人得到的赔偿不低于其依照征收补偿方案可以获得的征收补偿。市、县人民政府或者土地行政主管部门既无征收决定又无补偿决定而恶意违法强制搬迁、严重损害被征地人合法权益情形的，人民法院除应当依法判决赔偿被征地农户等合法财产损失和相应银行同期贷款利息以外，还可以根据《行政诉讼法》《民事诉讼法》《最高人民法院关于进一步推进案件繁简分流优化司法资源配置的若干意见》（法发〔2016〕21号）等规定，结合具体情况，对无过错方提出的合理的律师费用等正当要求予以支持。

（四）对违法强拆后的补救措施

行政机关违法强制拆除被征收人合法房屋后，应及时通过协商妥善解决房屋与房屋内物品损失；被征收人诉求明显不符合法律规定也无法满足的，市、县人民政府或者土地行政主管部门等应当及时依法作出书面决定，及时交付或者提存相应补偿（赔偿）内容，而不能怠于履行补偿安置职责，以反复协商代替书面决定，甚至以拖待变造成安置问题长期无法通过法治化渠道解决。违法强制拆除后不积极补救且久拖不决，既损害被征收人补偿安置权益，又提高补偿安置成本，还扩大国家赔偿责任，损害政府依法行政形象，应当引导行政机关尽量避免。

十、其他涉土地征收补偿的相关问题

（一）对预征地协议的处理

1．在集体土地报批征收前，村民先与村集体签订预征地协议，市、县人民政府在上级行政机关未作出征地批复之前也未使用土地的，该预征协议因生效的条件尚未成就，对集体经济组织、被征地农户等权利义务尚不产生实际影响，原则上不可诉。

2．预征地协议生效条件成就后，协议双方在履行协议过程中发生纠纷的，应当参照《中华人民共和国民法典》和《中华人民共和国行政诉讼法》确定相应的时效。协议一方诉请解除协议等的，时效可以自市、县人民政府发布征地公告之日起计算。

3．在预征地协议履行过程中，集体经济组织以及被征地农户等权利人对有关行政主体对协议涉及的有关地上附着物数的调查认定行为不服提起行政诉讼的，人民法院结合案件具体情况，可以立案受理。

（二）土地征收批准文件（征地批复）两年内未实施的效力问题

《自然资源部关于印发〈关于完善农用地转用和土地征收审查报批工作的意见〉的通知》（国土资发〔2004〕237号）第十四条规定：“农用地转用和土地征收批准文件有效期两年。农用地转用或土地征收经依法批准后，市、县两年内未用地或未实施征地补偿安置方案的，有关批准文件自动失效。”据此，征地批复失效的前提条件为市、县两年内未用地或未实施征地补偿安置方案等。因被征地农户等得到征地补偿款和具体获得安置，仅为市、县人民政府以及土地行政主管部门具体实施征地补偿安置方案的阶段性行政程序，故不能仅以被征地农户等是否得到征地补偿款和实际获得安置，作为市、县人民政府以及土地行政主管部门是否具体实施征地补偿安置方案的依据。人民法院在具体司法实践中，仍应具体问题具体分析。

（三）对新农村建设中协议搬迁的处理

新农村建设中的协议搬迁，应当坚持村民自愿原则。在不改变农村集体土地性质的前提下，经上级人民政府批准同意和村民大会、村民代表大会审议后，基于新农村建设需要，乡镇人民政府或者村委会在平等、自愿、协商一致的基础上与村民签订搬迁补偿协议，人民法院可以支持。未达成协议，村民未主动交出房屋而引发的违法强制拆除案件，人民法院宜通过协调化解结案，并确保用于安置的房屋标准不低于原居住房屋标准；无法协调化解的，可以判决乡镇人民政府或者村委会依法承担相应的赔偿责任。

（四）对《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第二款有关“适当补偿”的理解

《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，为公共利益需要使用土地的，或者为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的，有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权，对国有土地使用权人应当给予适当补偿。土地使用权人不服的，一般应当以作出收回土地决定的土地行政主管部门为被告。

土地行政主管部门可以在作出收回土地决定时一并补偿，也可另行作出补偿决定书。对收回的国有土地的“适当补偿”也即公平合理补偿。原则上应当按照《城镇土地估价规程》通过评估来确定被收回国有土地的市场价值。对于行政机关作为补偿决定依据的评估报告，人民法院可以对作出评估报告的程序、评估方法等是否合法进行审查。评估方法的确定应当依法在收益还原法、市场比较法、成本逼近法、剩余法、基准地价系数修正法等中科学合理选择，既应考虑自然资源部的技术规范，也应考虑案件所涉土地使用权的使用现状以及收回国有土地使用权的目的和用途。